国家档案局全面推行机关档案“三合一”制度通知下发后，应急管理部档案馆迅速贯彻落实，组织专门力量，深入部机关各单位调查研究，研究制定了部机关“三合一”制度工作方案，并将机关档案门类划分为11个一级门类。其中，科技档案门类下划分1个二级门类，人事档案、专业档案分别划分2个二级门类。该项制度的深入推进，对于进一步提升档案基础业务和信息化水平，维护档案资源完整与安全，促进应急管理档案事业健康发展具有十分重要的意义。
制度编制过程中遇到的问题
“三合一”制度主要包括档案分类方案、文件材料归档范围、档案保管期限表3个方面内容。在制度编制过程中，也出现了各种各样的问题，可从以下3个方面进行分析和梳理。
在档案分类方案的设置方面，主要存在3个问题，具体表现如下。
一是档案门类设置不够全面。在编制“三合一”制度工作初始，部档案馆将注意力集中在已有的档案门类上，仅考虑把本单位已有档案门类罗列齐全，忽略了即将形成且具有重要价值的新型档案门类，如业务数据档案、网页信息档案等，导致档案门类设置得不够全面。
二是类目设置不够科学。具体表现为：一方面，设置的类目不符合客观性、逻辑性和实用性原则，如不同类目下内容设置不清晰，有互相混淆、重复的情况；另一方面，设置层次过于宽泛，有些门类和载体档案只设置到一级类目，无法实现更加清晰精确的划分。类目设置不科学，就会破坏文件材料之间的有机联系，甚至造成档案整理、管理及利用上的不便。
三是忽略了“以我为主”的原则。具体表现为：一方面，在制度编制之初，档案门类的设置是在紧密结合有关标准、规定及本单位“三定”方案的前提下进行的，但仅是对参照样例、参考制度的生搬硬套，可操作性不强，不符合本单位实际情况；另一方面，未结合单位职责特色拓宽门类设置，如未设置具有应急管理特色的英模档案门类，忽略了“以我为主”的原则。
在文件材料归档范围的设置方面，主要存在两类问题，具体表现如下。
一是归档范围设置得不够全面。实际工作中发现，许多应归档文件材料仍不够齐全完整，甚至应归档文件材料流失，十分不利于档案的管理和利用，突出表现为：在汇总梳理归档文件内容时，发现未将内设机构形成的所有应归档文件材料全部纳入归档范围之中，还需要进一步与“三定”方案所定职责范围进行对照和补充。
二是归档范围设置得不够具体。制度编制初始，归档范围内容的设置只是简单地根据本单位“三定”方案中的工作职责进行堆砌罗列，较多条款内容的表述只用“重要的”“一般的”来笼统概括“在××工作中形成的文件材料”，看似合理，但在具体执行时，易对“重要的”材料和“一般的”材料划分标准产生分歧，或因不同理解造成不同划分结果，主观性、随意性较强，严谨性不足，执行力不够。
在保管期限方面，存在划分不够准确的问题。保管期限是对档案进行价值鉴定后确定的保存期限，关系到档案的“生死存亡”。因此，划分保管期限必须慎之又慎，否则会造成难以挽回的损失。制度编制初期，未能全面分析和鉴别文件材料的利用价值、凭证价值、查考价值，进而准确地划分档案保管期限。如，有些文件材料非常重要且有长远利用价值，应当永久保存，却被误划为30年或10年，而有些应存10年的文件材料却被误划为永久或30年。
解决方案
一是统一认识，加强沟通，形成制度编制合力。编制“三合一”制度是立档单位档案管理规范化、标准化这一“系统工程”中的一项重要工作，立档单位领导、内设机构负责人、档案工作专兼职人员都应从为党管档、为国守史、为民服务的政治高度充分认识其重要性，必须形成“一盘棋”思想。作为档案工作者，应当加强与各内设职能机构之间的沟通联系，将立档单位工作职责与档案工作相融合，协同联动，凝聚起制度编制的合力。
二是摸清底数，掌握规律，科学合理制定制度。要善用发展的眼光。“三合一”制度的制定，不仅要尊重历史、考虑现实，更要立足长远，站在全局的高度，充分考虑本单位工作职责职能。要厘清本单位形成的档案门类和载体，将涉及的所有档案类型都编入其中。不仅如此，还要考虑到未来即将形成的以及具有职责特色的档案门类。因此，做好这项工作，需要有一定的前瞻性。
要以标准、规范为参考。制度的制定，不仅要结合单位自身档案管理实际，还要深入研究各档案门类相关标准、规范的要求。如，文书档案主要依据国家档案局8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》，科技档案参照《建设项目档案管理规范》，照片档案参照《照片档案管理规范》等，充分确保制度制定的规范性、科学性和合理性。
要遵循“以我为主”的原则。值得注意的是，有关规章、标准为制度编制提供了基本的思路和框架，但决不能简单地生搬硬套、照搬照抄，而是要遵循“以我为主”的原则。立档单位在履行工作职责过程中，实际形成的文件材料不一定与标准、规定中的内容完全相符。如网页信息档案，每个单位网站的栏目设置不同，在确定归档范围时可以《政府网站网页归档指南》为参考，并结合本网站设置和内容实际进行调整、扩充或删减。
要坚持实事求是的原则。制度草拟完成后，要分送各内设机构和领导广泛征求意见，还可通过调研、座谈交流等多种形式加深了解、听取意见、掌握情况，决不能闭门造车、流于表面。汇总意见后，应进行修改、补充、完善。意见不统一时，要进行充分沟通，最终达成一致。
要在实践中汲取经验。制度实施后，要在后续的实践中不断发现问题、总结经验，且根据新形势、新变化，不断修改、补充，使之更趋完善和科学。
原载于《中国档案报》2023年12月7日 总第4069期 第三版 | 