1959年1月7日，中共中央发布了《关于统一管理党政档案工作的通知》（以下简称《通知》），这是一个在新中国档案事业建设中具有重大历史意义的文件，它完善了我国集中统一管理档案的原则与体制。60年来，《通知》所确立的制度，至今仍然是我国档案事业建设与发展的重要基石。
新中国成立初期我国党政档案工作分系统管理体制确立的基本背景
新中国成立后，我国档案事业开启了建设历程。在接收旧政权档案与征集革命历史档案的基础上设置了档案管理机构，并开始探索我国的档案管理模式。在我国档案事业初创进程中，主要是两种力量共同推进我国档案工作基本原则与档案事业管理体制的确立。正如吴宝康教授指出的那样：“中华人民共和国成立后，在学习和继承列宁的关于建立国家档案全宗，集中统一管理档案的思想，批判地吸取我国30年代（编者注：20世纪30年代）一些档案工作者和档案学者提出或试图提出对档案和档案工作实行一定程度的集中统一管理原则的思想基础上，提出并实行了具有我国特色的集中统一管理原则。”
一是苏联经验的借鉴。在革命战争年代，中国共产党所领导的党政军及群团的档案工作已有了一定的基础，但总体上，难以适应新中国成立后国家政权的建立和巩固、党政机关工作正规化和开展各项新的建设事业的需要。1949年7月，刘少奇同志率我党代表团访苏，邀请专家来华帮助参与新中国的建设，其中有一部分专家是协助制定国家管理体制和国家部委职能章程的。同年9月，鉴于档案干部的极度缺乏，苏联档案管理总局副局长米留申前来北京，他调查了20多个机关的档案工作情况，作了多次演讲，并写文章介绍苏联档案工作的情况和经验，还代拟了我国档案管理机构的组织条例、文书档案工作暂行办法、保管期限表等文件草案。1950年夏，他3次致函周恩来总理，建议成立国家档案局和中央档案馆。政务院秘书厅于1950年9月将这些材料汇编成《关于档案工作及文书处理的参考资料》一书，作为内部学习材料。米留申虽在华时间不长，却是苏联档案工作理论和经验在中国的第一个传播者，通过他的介绍，我们接触到了在当时属于先进的苏联经验，从而确定了起步时的学习榜样。1952年9月，国立莫斯科历史档案学院讲师姆·斯·谢列兹聂夫应邀来华，协助中国人民大学创办档案专修班，他在华的3年时间里除授课外，还到各地调查指导。1956年10月至次年7月，苏联档案专家格·伊·沃尔钦科夫应邀担任中国国家档案局顾问，为我国制定档案工作业务指导性文件提供咨询。总之，新中国成立初期苏联专家的经验传授与理论指导，决定了我国档案事业初创阶段采用苏联管理模式的必然性，即采取了党政档案工作分系统管理的模式。
二是我党在长期革命战争年代积累的档案管理经验，为集中统一管理原则与体制奠定了实践基础。早在1931年，《文件处置办法》由我党早期领导人瞿秋白起草，经时任中共中央军委书记、中央组织部部长兼管中央秘密工作委员会的周恩来批准试行，并由中央文库最先执行，使得大量党的早期珍贵档案史料得以保存。1941年4月，中共中央政治局对中央机关档案文件集中保管的问题作出决定，确定专人集中保护中央机关的档案。新中国成立初期，鉴于苏联专家米留申来华的调研建议及苏联档案管理经验有关材料的学习借鉴作用，中共中央办公厅秘书处在1951年3月召开中央一级党、政、军、群各机关档案工作座谈会，要求分别建立档案室集中统一管理本部委档案。1955年1月17日，中共中央发布《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》，第一次完整地明确了我国档案工作基本原则：集中统一地管理机关档案，维护档案的完整与安全，便于机关工作，反对分散保存。1954年5月和11月，中共中央、国务院相继成立档案处和国家档案局，分别负责党、政系统的档案业务指导工作。特别是国家档案局的成立，为统一管理、指导、监督国家机关的档案工作树立了领导机构，提供了组织保证。1956年4月，国务院发布《关于加强国家档案工作的决定》，明确了国家全部档案的范围，确定了集中统一管理国家档案，维护档案的完整与安全，便于国家各项工作的利用的基本原则。
至此，新中国成立后党政档案工作分系统管理的原则与体制基本成型，并在各自系统内发挥着作用。
《通知》确立了我国党政档案工作统一管理原则和体制
借鉴苏联党政档案工作分系统管理模式，虽然在我国档案事业初创时期取得了巨大成就，但随着时间的推移，这种档案管理原则与体制不适应我国档案管理实践的情况越来越明显。
首先，从历史进程上比较，苏联与我国两个国家的政权建立过程存在着很大的差异。我党1921年成立以来到后来的革命战争年代有长达28年的文件和档案管理历史，有长时期的党政军文件和档案合一管理的经验，便于建立起高效的党政档案统一管理与协调机制，这跟苏联在十月革命之前没有党政军合一管理的实践、在十月革命之后党政分开管理的档案管理实践完全不同。其次，新中国成立后实施党政档案工作分系统管理，在实践中遇到了许多麻烦和不便。一是各单位党、政、群团的档案工作由不同系统的人进行业务指导，并分别移交给不同档案馆，破坏了全宗的完整性；二是群团工作档案（如共青团、工会、妇联以及其他群众团体的档案）的最终归宿难以确定，会出现争相要求进档案馆的现象；三是建立党政两个业务指导机构与保管机构，难免产生多头管理、政出多门的情况，不仅使各机关、单位无所适从，而且会造成大量人力、物力、财力的浪费。
这一期间，因党政档案工作分系统管理造成的困惑，也引起了国家领导人的重视。另外，从1956年之后，我国在学习苏联模式方面有了新的认识，开始与中国国情相结合，进行选择性借鉴，国家档案局开始重视解决因党政档案工作分系统管理带来的问题。1958年6月，周恩来总理建议由时任国家档案局局长曾三对党政档案工作统一管理的设想开展可行性研究。国家档案局征求和汇总了各地的意见，于同年11月7日向中共中央、国务院递交了《关于统一管理党政档案工作和加强党对档案工作的领导的意见》，11月18日，周总理在《意见》上作了批示，指出：“我认为（档案机构）应该放在党委秘书长领导之下，不要放在政府系统领导之下。其原因是有许多党的档案，不宜归政府管，而更重要的是每一档案必须以党的政策方针为纲才好整理，故必须从每一档案的出处立根，宜归党管。至于组织形式，也是政府的一个机构，那是可以的。”同时周总理请时任中共中央办公厅主任和中央书记处候补书记杨尚昆同志、国务院秘书长习仲勋同志将他的意见报告中央审批。1959年1月7日，中共中央政治局讨论决定，以中共中央的名义正式批转这个意见，并制发了这个在中国档案事业发展史上具有里程碑意义的《通知》。
《通知》的历史作用与现实意义
《通知》确立了我国党政档案工作统一管理原则和体制，阐明了党政档案工作统一管理的必要性。《通知》指出：“党的档案和政府、军队、群众团体以及各企业、事业单位的档案都有不可分割的联系，而且各机关的档案都必须以党的方针政策为纲才好整理。因此，把党的档案工作和政府的档案工作统一起来是完全必要的。在档案工作统一管理之后，各级档案管理机构既是党的机构，又是政府机构”“各级档案管理机构在中央由中央办公厅主任直接领导，在地方由各级党委秘书长直接领导（不设秘书长的县委由办公厅主任直接领导）”。
在这个《通知》的指导下，1959年3月，中央办公厅秘书局中央档案馆筹备处和国家档案局档案馆筹备处合并，统一筹建中央档案馆。1959年6月，中央档案馆正式成立，作为中共中央、国务院的直属事业单位。从1960年起，国家档案局由中央办公厅领导，建制仍属国务院。至此，国家档案局成为统一掌管全国党和政府系统档案工作的档案行政管理部门。地方各省、市、县的档案管理机构根据《通知》精神作了相应调整。
从世界范围看，1959年1月，《通知》带来的我国档案管理原则和体制的重大调整，实行“党政档案统一管理”是极其独特的创举。正是这种高度集中统一的管理体制，保证了我国档案工作从中央到地方的政策贯彻执行能力，也正是这种能力使得我国的档案事业能够在较短的时间内，取得巨大成就。即使在“文化大革命”期间，档案事业陷入停滞、破坏甚至倒退，但在我国进入改革开放之后，继续坚持党政档案工作统一管理原则与体制，使得我国档案事业得以迅速恢复，并建立起高度发达的档案事业体系。正如刘国能同志评价所言：“在世界上尚未发现哪一个国家有我们国家这样完整、系统、协调一体的国家档案事业体系。”
以《通知》始及后来《中华人民共和国档案法》以法律形式确立我国集中统一管理档案的原则与体制，“是从我国几十年建立和建设档案事业的经验和教训中总结和升华起来的一种理性的认识，具有普遍的、理论的意义”，是一项需要长期坚持和持久贯彻的制度。因而，在我国档案管理体制作了调整的新时期里，在组织形式上，档案机构仍然由党委管理，坚持党政档案统一管理，坚持和加强中国共产党对档案工作的领导，是适合我国档案事业发展的根本制度。
（作者系浙江大学公共管理学院教授）
原载于《中国档案报》2019年11月7日 总第3446期 第一版 | 