在祖国东北边陲的新巴尔虎右旗（以下简称“新右旗”），有11个少数民族聚居于此，5862个牧业户世世代代依靠着3429.6万亩草场生活。新右旗的草原确权承包档案工作在保障牧业户权益、化解矛盾纠纷、促进畜牧业转型升级和农牧区社会和谐发展等方面发挥了重要作用；档案工作的规范化水平也随着草原基本情况信息数据库的建立健全得到了提升，有效增强了草原生态保护补奖政策落实的针对性、准确性，保障了政策应有效果的发挥；基于新数据新资料的草原承包经营权证新证件被牧业户们称为“铁证”。
“铁证”保障了权益
为促进草牧场合理流转，提升畜牧业产业转型升级，完善牧区基本经营制度，2014年9月，新右旗开始启动完善草原确权工作，并作为自治区完善草原确权登记颁证工作的试点，探索出了一些基本经验。新右旗草原监督管理局（以下简称“新右旗草原局”）局长李海军介绍：“多民族旗是草原确权承包工作的难点，农牧民的收入都来自于草场，所以，这项工作牵动着各有关部门负责人的心，更牵动着5862个牧业户的心。”
“这是新的草原承包经营权证，这是旧的。”新右旗草原局办公室的同志拿出了两个证件。经过对比，记者发现其中最大的差别是，新证件在草场划定中标注了草场的边界坐标，而不是旧版中简单的亩数。这个看起来不起眼的变化，却是每个农牧户眼中的大事。草原确权工作是涉及千家万户的民心工程。档案柜里放置的一本本新的证件里呈现的每个数据和文字，都事关农牧民的切身利益，也是3年来新右旗草原确权档案工作实实在在的成果。
近年来，国家在牧区建立了草原生态保护补奖政策、牧民生产补贴等一系列福利机制，而这些机制实施的主要依据就是每家每户的草场面积，草场面积的主要依据则是1996年实施草原“双权一制”（即落实草牧场所有权、使用权，实施草牧场有偿使用家庭联产承包责任制）时的承包数据。当时的数据固然是此次完善草原确权承包试点工作的重要参考，可随着时代变迁，草原的权属、面积、用途等基本信息发生了不少变化，因此，开展实地勘测成为确权工作的第一步，也是确权档案工作的基础。
李海军介绍：“为稳步推进确权工作，新右旗草原确权办公室组织开展了草原确权登记外业工作，聘请4个测绘公司组成9个测绘组开展实地勘测。我们还在各苏木、镇设置了草原监督管理所，在处理草场纠纷、草原执法方面成绩显著。经逐年增加，新右旗现已有7个苏木、镇下设了草原监督管理所，其职责的一方面是在确权工作中第一时间牵头处理各种矛盾纠纷，促进确权各项工作顺利开展；另一方面是在全旗进行全面实际测量前，先对全旗外围、苏木界限、嘎查界限进行测量，并重新编号、埋设界桩，并逐步开展牧户确权测量。”
新右旗草原局负责确权登记内业工作，包括各嘎查的确权登记、牧户信息采集录入、数据审核汇总、权属核实、公示、文件材料整理、旧证回收等工作。“新右旗草原局统一汇总审核后，以嘎查为单位，由各苏木、镇、嘎查负责完成草牧场承包合同的签订工作，由经营管理站负责完成发证工作，并建立了嘎查、苏木（镇）、新右旗草原行政主管部门‘三级档案’。‘三级档案’的内容包括牧户信息采集表、草原承包合同、草原承包勘测登记表、草原承包申请登记表、牧户草原承包情况确认表、牧民身份证复印件、户口本复印件、承包经营权证登记簿、更名过户申请书、户籍证明等”，李海军介绍。
如今，旧证全部换成了新证，里面的数据信息也更加准确了，各个农户的切身利益也因“铁证”得到了切实保障。
“铁证”化解了纠纷
进入新右旗草原局大楼，李海军笑着对记者说：“今天，我们的办公楼里格外安静，以往都能看到一些牧业户来到我们这里查档案、问情况，我们的工作人员也都忙着协调处理各种问题，因为我们这里刚办完那达慕大会，大家都累了在家休息。”记者了解到，与前几年相比，现在牧民因草原权益引发的矛盾已经减少很多，在确权工作开展过程中，新右旗草原局共调解草原确权矛盾纠纷802起。李海军说：“矛盾和纠纷不可能彻底消除，但是我们可以通过档案明晰权益，最大化地减少和避免纠纷。”
随着确权工作的开展，草原确权工作中遇到的有证无地、草场承包方更名、草场分户、人员漏报、新增承包户、工矿企业征占草原、工业园区土地性质确认等新情况新问题得以重新梳理，矛盾纠纷也得到逐步化解。草场划分的矛盾涉及农牧业、林业、草原、法制办、民政、信访等部门，为此，新右旗专门成立了以各有关部门为成员的草原确权矛盾纠纷调处组，各苏、木镇也成立了以农牧业服务中心、草原所、综治办、司法所、派出所、法庭等基层站所为成员的草原矛盾纠纷调处组。然而，纠纷再复杂，在档案的助力下，也逐步得到了化解，档案的铁证力量也得到了深层次的发挥。
记者了解到，对于苏木、镇、嘎查界限不清的问题，按照1996年二轮承包图纸为准，尊重历史，照顾现实，妥善处理；对于证、账、地不相符的问题，嘎查依据1996年二轮承包的实际面积和有关法律法规自行调处；对于因流转合同不规范引起的矛盾纠纷问题，按照草牧场流转的相关政策规定加强管理。这些基于档案基本信息的做法成为新右旗草原局处理草原确权过程中草牧场矛盾纠纷的具体原则。
为化解矛盾、避免后患，新右旗草原局将档案意识运用到了纠纷调解实际工作中。大家向记者讲述道：“宝格德乌拉苏木岗嘎图嘎查的牧户苏已乐家在1996年的二轮承包时分得草场9072.5亩，当时家中共有5人。20年间，其中3人已经死亡，并已出具了死亡证明。该牧户在此次确权中要求分户，而原则上是不予分户的，但考虑到20年间家庭成员因结婚、离婚、家庭矛盾严重等情况要求分户的情况比较多，草原局便研究出了一套做法，要求分户的牧民经申请后召开家庭成员会议，家庭成员一致同意分户的，应形成文字材料，亲笔签字后上报确权办公室，再给予分户发证。后来，苏已乐分得草场6072.5亩，特木尔舍楞分得3000亩草场。”
“铁证”开启新时代
伴随着“铁证”的形成和发放，新右旗的草原确权承包档案工作逐步得到规范化管理。
草原确权承包档案工作启动之初，按照新右旗旗委、政府有关领导对档案工作明确提出的“加强领导、分级负责、同步进行、规范管理、保管安全、利用方便”的要求，以及《草原确权承包及基本草原划定档案管理办法》，新右旗草原局会同旗档案史志局加大对确权承包档案整理工作力量的投入，统一购置档案管理设备，并在全面建成纸质档案的基础上，将收录的确权档案资料适时进行数字化扫描，建成电子档案，实施专机专管。
李海军说：“按照‘统一整理档案、统一档案盒袋、统一档案标准’的归档原则，我们要求各苏木、镇和嘎查都要设立档案室，配置统一的档案盒或档案袋，设置一套专柜存放纸质、照片等档案，并选定一名人员负责档案管理工作。此外，我们注重对痕迹材料的收集，对确权承包工作中涉及的核心材料必须统一规格要求，及时收集归档，并建立健全草牧场文件材料的收集、登记、管理和调阅工作制度。”
基于之前档案管理不规范、档案工作者业务水平较低的实际情况，加大指导力度也成为新右旗草原局开展档案工作的关键一环。在具体工作中，按照“一户一卷、一卷一袋、一嘎查一柜”的要求，新右旗草原局开展了选点示范业务指导工作，现场指导完善归档，并时常召集苏木、镇、嘎查工作人员就如何划定档案管理以及法律文书档案案卷格式进行详细讲解，甚至时不时进行“一对一”示范和“手把手”指导，以纠正在具体归档工作中出现的文件材料收集虽齐全，分类也明确，却无规范性案卷目录、归档目录等问题，从而确保各类档案的齐全完整、真实有效、规范整理和安全保管。
随着一本本“铁证”的发放，在新右旗这片广阔的草原上，以往的纠纷将不断得以更好的解决，新时代百姓的权益得到了有益保障，生态环境得到了保护。这源于每个人内心的渴望和肩上的责任。因为，大家明白：在各有关行政部门眼里，草原确权承包工作不只是一项硬任务，更是一个地区坚持依法、民主、公开、实事求是等基本原则的具体体现；在档案工作者心里，草原确权承包档案工作不是纯粹的业务，更是对全体牧业户的责任，是新时代档案工作者的使命；在每个牧业户手里，紧握着的“铁证”不是单纯的数据信息，而是一家人幸福生活的保障。
原载于《中国档案报》2018年2月22日 总第3184期 第一版 | 