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文件管理数字转型的要素分析与国际动向

作者:冯惠玲 刘越男 马林青

来源:中国档案报

2017-08-29 星期二

    人类社会的数字转型正在不断扩张和深化,以各领域原生信息管理为职责的文件管理处于转型潮头,大势所趋,不容怀疑和犹豫。为此,2016年国际档案大会上发出的《首尔公报》向全球文件与档案工作者提出行动倡议,号召参与和推动数字转型,制定数字文件管理方针,开展数字保存,通过数字技术提升文件与档案利用,为数字时代的社会做出更大贡献。

    文件管理数字转型,是指从以纸质文件信息管理为主导的分段式管理模式转向以数字文件信息管理为主导的持续模式,在管理流程上实现数字连续性,涵盖文件生命周期全过程;在管理方式上体现为系统性变革,涉及管理对象、理念、方法与技术诸多方面。因此,数字转型不可能单兵突进,而是要全方位启动,多要素支撑。通过对多国实践的调研归纳,可以总结出文件管理数字转型的支撑性要素包括相互关联的5个方面,即战略框架、体制、业务、系统、能力与责任。

战略框架

    战略框架可以分为内外两类子要素,外部要素为文件管理数字转型的政策环境,明确电子文件管理是电子政府和开放政府的基石和支柱。内部要素明确了文件管理数字转型的目标、路线图和时间表。

    2002年,美国制定了《电子政务法》促进信息技术应用,奥巴马政府力推开放政府,在《开放政府国家行动计划》《总统备忘录——管理政府文件》《管理政府文件指令》等重要国家政策中,用“基石”“支柱”等鲜明的用词强调了文件管理在政府运转和改革中的重要地位。在此背景下,美国颁布了一系列有关文件管理的政策法规倡导数字转型,确定了目标和时间节点,要求联邦机构在2016年年底和2019年年底之前,以可访问的电子形式依次实现电子邮件公文和所有永久电子文件的管理,并以电子形式移交国家档案馆。

    2010年,澳大利亚发布的《开放政府公告》和2016年发布的《澳大利亚第一份开放政府行动计划(2016—2018)》(征求意见稿)指出:创建、保存、管理并让公众使用政府信息是开放、透明政府的基础。与这种变革相呼应,澳大利亚总理内阁部于2011年发布了《政府数字转型政策》,国家档案馆于2014年制定了《数字连续性2020年政策》,巧妙地用信息来指代文件,以数字方式管理作为重要原则,要求所有机构使用数字授权和工作流技术以数字形式形成文件,所有业务系统和信息系统遵从ISO16175功能要求标准等。2012年,国家档案馆馆长宣布,自2015年年底开始,以数字形式产生的文件只能以数字形式移交国家档案馆;主管档案信息事务的部长进一步要求,不需向国家档案馆移交的文件也应当以数字形式进行管理。

    在2008年的韩国总统令和2015年《电子政务法》的推动下,韩国政务部门的无纸化办公已经普及,正在进入远程协同智能办公的新阶段,即所谓的“超越无纸”阶段。电子文件形成与管理是电子政务的组成部分,《电子政务法》第五条指出:政府机关不应要求公共服务申请者在提交数字文件的时候另附纸质文件。

    2016年,我国中办、国办联合发布了《国家电子文件管理“十三五”规划》,明确了重点任务,主要涉及管理能力、资源管理、科学管理、规范应用、管理支撑5个方面。与其他国家相比,我国战略框架的特色是前端牵引,在电子公文、电子证照、电子发票等重要领域和重点行业的无纸应用方面先行发力争取突破。同时,在机构电子文件管理和档案馆电子档案科学管理方面逐步推进。

体制

    体制决定文件管理政策贯彻的有效性。数字转型期的体制完善主要表现在机构设置、权责划分和报告制度3个方面。

    美国国家档案和文件管理署(NARA)根据2014年颁布的《总统与联邦文件法修正案》,将原来由国家档案馆馆长和总务署署长共同承担的、对联邦机构文件管理提供指导的行政责任集中在国家档案馆馆长一人身上。作为总统办公室下最具实权的政府协调机构之一,行政管理与预算局统筹包括文件管理在内的信息资源管理工作,为NARA在政策实施和统筹协调方面提供帮助和服务。

    澳大利亚文件与档案工作的主管部门是国家档案馆(NAA),2011年成为执行《政府数字转型政策》的领导机关,并在此基础上制定了《数字连续性2020年政策》。2013年,NAA的上级领导部门由文化部转为强势的律政部,由律政部首席部长直接分管,管理协调力度有所提升。

    加拿大文件与档案工作的主管部门是国家图书档案馆,除了管理出版物和档案之外,也承担政府信息管理职责。加拿大信息统筹管理部门司库委员会秘书处是全国信息管理的枢纽部门,发布了一系列支持文件管理数字转型的政策。

    我国国家档案局是法定的国家档案行政管理部门,负责对全国档案工作实行统筹规划,组织协调,制定政策,监督和指导。2009年,根据中办、国办联合颁布的《电子文件管理暂行办法》,成立了国家电子文件管理部际联席会议,负责组织协调全国电子文件管理的全程性工作。

    以上4个国家电子文件管理体制的调整有不谋而合之处,即在原来单一职能部门的基础上加强了统筹协调力和推动保障力。

业务

    数字环境下文件和业务工作不断融合,文件管理流程和方法需要在业务系统中精确定义。坚持采用业务驱动的文件管理方法,如基于业务分析的鉴定和分类等,倡导“精耕细作式”的管理,包括元数据管理、格式管理等。

    美国为促成数字强制规定目标的实现,NARA相继制修订了有关电子文件管理的规范和工具,如《新通用文件保管期限表》《邮件文件管理新方法指南》《社交媒体管理指南》《移交永久性电子文件的格式指南》等。近年来,澳大利亚也出台了一系列业务标准和指南,将不少国际标准采纳作为本国标准。

    各国发布的业务规范焦点相对集中,就文件类型与技术环境而言,重点关注电子邮件、社交媒体文件、云环境下的文件等;就业务环节而言,重点关注分类、鉴定与处置(保管期限)、元数据、文件存储格式、移交、利用等。

系统

    数字环境下文件管理最终需要依赖系统。文件在其生命周期中依次历经3类系统:形成文件的业务系统、捕获维护处置文件的电子文件管理系统(ERMS)、长期保存电子文件的数字档案馆系统。后两类都是文件与档案管理的专业系统,需要标准引导,建立市场准入机制;用户单位要掌握科学的系统实施方法。

    美国国防部的DoD5015.2标准在全球范围内非常有影响,并同步开展了标准符合性测试,联邦政府机关只能选购通过测试的产品。NARA在系统建设、技术应用方面陆续发布指南和报告,包括云计算、自动化管理、文件开源工具等。1998年,NARA发起了电子文件档案馆(ERA)项目;2012年,ERA基本建成并投入运行;2014年,所有联邦机构开始由ERA向NARA移交文件和元数据;截止到2016年8月,ERA存储了超过500太字节(TB)的数字档案,现已启动ERA2.0的研发。

    2006年,澳大利亚面向独立式和嵌入式两种实施场景,NAA发布了ERMS功能要求规范和业务系统中文件保管功能要求规范,并在此基础上形成3个模块,从而成为ISO16175系列国际标准。NAA于2001年出台了当时世界上最为详细的系统实施指南,共21份文档;2011年,指南简化版本发布,用于推动系统实施。在长期保存系统方面,NAA于2002年底发布了《数字文件保存的方法》,开发了与之匹配的保存软件平台,从2006年开始运行。该平台是低成本的开源软件套件,包括多种方便实用的工具。

    韩国国家记录院自2006年开始建设电子文件管理系统,并免费提供给政府部门使用。2006年,开始建设数字档案管理系统,支持在线接收和长久保存各级政府、立法及司法部门的电子文件;2015年投入使用,当年即在线接收了48家部门共210TB的电子文件。

    我国在ERMS标准化研制和实施方面颁布了《电子文件管理系统通用功能要求》和《电子文件管理系统建设指南》,设置了系统测试中心,对ERMS开展标准符合性测试。2010年,国家档案局发布《数字档案馆建设指南》,2012年,承担“电子档案接收和长期保存系统试点项目”建设,研制了数据采集、电子档案监测、封装、格式转换、脱机浏览等工具软件,在全国6个省、市档案馆部署试运行。安徽、江西等地先行探索长期保存关键策略,地方层面还出现了ERMS、数字档案馆系统集中建设的新模式。

能力与责任

    能力指各类人员管理数字文件的素质和技能;责任指其承担数字文件管理的职责。电子文件管理需要具有相应能力的人员,建立相匹配的资格认证体系和责任体系。

    美国建立了从首席文件官、高级官员到文件管理专职人员的3层能力与责任框架。联邦人事管理局于2013年公布了《文件管理系列职业分类草案》,建立了文件管理职业系列,与此前已有的档案管理职业并列成为两大职业系列,还开展了一系列培训,建立了文件管理报告制度。

    澳大利亚《数字连续性2020年政策》要求,所有机构应具备国家档案馆要求的信息和文件管理专业资格、技术和能力,并专门发布了能力矩阵指南。同时要求建立自评估和报告制度,用专业工具评估机构数字信息管理的成熟度。

    我国国家电子文件管理部际联席会议(简称“国电联办”)牵头制定的“十二五”“十三五”规划都对文件管理专业机构、岗位编制和专业人员提出了明确要求。国电联办、国家档案局,以及各地相关行业系统均开展了多种形式的培训,提高管理人员对电子文件的认知和管理能力。

    综合几个国家的转型之路,可以发现一些共性。一是观念引导,信任电子文件的凭证性和价值;二是全程覆盖,实施数字连续性管理;三是体制保证,统筹相关各方协同推进;四是形成动力机制,用倒逼或前后端呼应策略形成强大推动力;五是业务与技术并重;六是建立完善能力与责任体系。数字转型是文件管理的历史性变革,我们遇到的挑战是前所未有的,我们只能别无选择地承担这一使命。

    (本文采用大文件概念,覆盖文件生命周期全过程,其中形成文件的业务活动结束后仍具有保存价值的文件是档案。有时为了强调档案管理,会采用“文件与档案”的说法。)

    (作者系中国人民大学信息资源管理学院教师,数据工程与知识工程教育部重点实验室、中国人民大学电子文件管理研究中心成员)

    原载于《中国档案报》2017年8月28日 总第3111期 第三版

 
 
责任编辑:李聪
 
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