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从《日本公共文件和档案管理法案》
看日本公文管理体制和现状

作者:崔珍珍 编 译

来源:中国档案报

2017-03-17 星期五

    2007年,日本曝出一系列档案管理不到位甚至违反档案管理规定的事件,如海上自卫队错误地销毁航海日志,厚生劳动省(即日本医疗卫生和社会保障部门)忽视丙型肝炎数据,以及日本在国家退休金计划档案管理中出现的重大错误和严重缺陷。

    以前,日本的档案管理制度并没有规定重要文件必须要移交至日本国立公文书馆,各省厅的决策优先于内阁府和日本国立公文书馆对档案移交的建议,这阻碍了档案移交进程。内阁府和日本国立公文书馆的一些规章制度已经不适用于当今形势,在管理各部门和省厅的文件方面的权力有限,职责被限制甚至被忽视,制度环境存在明显缺陷,内阁府和日本国立公文书馆的职能亟待增强。

    为解决上述问题,2009年7月,日本颁布了《日本公共文件和档案管理法案》(以下简称《法案》),从2011年4月1日开始,《法案》在日本全面强制执行。

    在公文管理生命周期的每个阶段,《法案》都对首相做出了具体规定和行为框架,指导各省厅在公文归档环节切实履行义务。

严格程序确保制度执行

    《法案》不仅制定了统一规定,而且为保证《法案》得以切实贯彻履行制定了详细的机制。

    《法案》规定,行政首长每年必须向日本首相汇报公文管理情况,首相也须视情况命令行政首长递交报告、提供材料,或派人监督检查。此外,首相也可咨询国家档案管理委员会的意见。因此,基于充分监督检查、定期汇报的档案管理制度有效确保了《法案》得以切实贯彻执行。《法案》也为保障特定历史档案的有效管理制定了具体的履行条款,特别是要求日本国立公文书馆馆长每年向首相汇报档案保管及利用情况,首相会基于这些情况提出意见并及时实施。

科学鉴定正确保管档案

    《法案》对特定历史档案的永久保管进行了规定。虽然特定历史档案可能会随着时间流逝被逐渐降解,但为了尽力避免档案遭受损毁,《法案》要求充分咨询并采纳国家档案管理委员会的意见。

    《法案》规定,必须借助一些必要的工具和手段对特定历史档案开展鉴定,按照档案的内容、存储要求、利用现状等因素加以有效保护、方便利用。此外,要做好编目工作并对外公开,同时要求,日本国立公文书馆馆长应该在首相的批准下,为确保特定历史档案的正确保管、利用和销毁制定详细的法规。

界定权利保障档案利用

    《法案》明确规定了特定历史档案申请利用的权利,建立了异议制度,并对日本国立公文书馆所拥有的利用权力、行政诉讼权力进行了规定,此前并没有从法律上得以明确。

    涉及特定历史档案的限制利用案件,《法案》主要遵循《信息公开法》中的有关规定,特殊情况除外,原因是非现行文件公开并不能视为对后续的审议等产生影响。

    关于档案利用限制适当性的判决,首先,政府机构和独立行政法人将公文移交至日本国立公文书馆时,移交单位应当将档案利用限定意见附在相应的公文上,以便日本国立公文书馆馆长根据特定历史档案的形成或接收时间、移交意见做出判断。对于该问题,有关条款也应该基于档案利用的实际情况以及公众需求开展定期检查,加以研究和修订。此外,档案公开期限应该参考30年的国际惯例。

博采众长避免制度僵化

    听取专家意见,从第三方视角看待档案事业发展,对于改进档案保护措施及归档方法具有重要启发,对于避免档案管理体制僵化具有重要意义。因此,《法案》将国家档案管理委员会指定为顾问机构,并赋予其5种职能:监督检查特定历史档案利用的异议申请情况;监督检查内阁命令的制定、修订、废除情况;监督检查公文的利用及管理规定的制定、修订、废除情况;监督检查特定历史档案的销毁情况;监督检查针对国家档案管理的建议采纳情况。

采纳建议强化管理职能

    在档案管理的整个生命周期中,应该充分借鉴日本国立公文书馆与国家档案管理委员会的专家意见。为此,《日本档案法》进行了修订,补充了《法案》中的有关规定,日本国立公文书馆的职能也从“非现行文件”管理范围扩充为“历史档案”,“历史档案”同时包括了现行与非现行文件。

    另外,专家建议国家档案管理机构为各省厅建立集中保管仓库和对应的集中管理机制,日本国立公文书馆随之根据建议对有关规定进行了修订。

因地制宜灵活制定条款

    《法案》明确规定地方政府应该根据当地实际情况解释并执行有关规定。《法案》的目的在于管理公文,因此,有些规定并不能完全适用于地方机构或团体。但是,国家和地方政府在公文管理、确保适当有效的管理效果、承担管理后果责任方面拥有完全平等的权利。基于此,地方政府也强烈希望建立县、市公共档案管理条例,并力争能够保存和利用特定历史档案。

东日本大地震对档案管理的启示

    东日本大地震发生在2011年3月,在《法案》正式实施之前,此次灾难严重影响了政府形象。在此情况下,灾害应急指挥总部、救助小组等团体及时记录了政府行动,遗憾的是,仍有一些重要会议并没有被记录下来。2012年1月,地震档案管理中暴露出问题和漏洞被日本广播公司披露,成为备受关注的政治问题。

    2011年4月,《法案》扩大了文件材料收集范围,内阁官房下令要求完整收集并保存灾难中涉及的文件材料,成为迄今为止最严格的档案管理规定。令人遗憾的是,一些政府机构和管理东日本大地震重要会议材料的有关省厅的档案意识仍然非常薄弱。2012年4月,内阁府对行政档案管理的程序和指导措施进行了修订和改进。

    东日本大地震中暴露的档案管理问题,启发人们在今后的档案管理工作中,首先要提高工作人员的档案意识,提高档案管理制度的实践水平,内阁府也应该制定灵活的机制以适应新问题新情况,不断提升档案管理水平。

    其次,在行政管理方面要大胆创新。比如,可以引进企业投资政府电子文件管理系统以节省财政支出,从外部引进先进技术以保障系统正常运行,积极通过培训等方式为档案工作者营造良好学习环境,夯实档案管理知识体系,提高政治舆论敏感性,以积极有效地应对重要的档案事务。

    第三,要与立法和司法部门携手并进。2008年11月4日,档案管理专家委员会曾在报告中指出“立法司法部门的各个部门按照宪法规定进行文件管理,但是在公文的保存和利用方面有所欠缺”,甚至指出“立法和司法部门亟待借鉴政府档案管理在执行方面的行政经验,采取有效措施提高公文管理水平”,立法和司法部门的公文管理工作问题严重。在议会内阁制下,日本的重大国家决策要靠国会和执政党履行。仅仅依靠档案行政部门,整个目标和愿景难以实现,因此,档案管理水平的切实提升离不开立法部门,反之,档案行业的发展也会助益司法系统的公正性与透明度。

    内阁需要立法和司法部门在其职责权力范围内讨论档案管理未来发展,为立法和司法系统中的档案管理部门提供档案管理改革与政府机构前进发展的信息。此外,内阁府也需要立法部门讨论向日本国立公文书馆移交重要历史档案的问题。

    此外,在新制度的实践中产生了许多亟待解决的新问题,由此,《法案》规定,在《法案》实施5年后,政府应该重新审视公文和社团文件的发展环境及有关问题,并在必要情况下制定实施新的有效措施。切实实现《法案》的各项目标,还需要付出巨大努力,日本国立公文书馆也应与时俱进,共同推动档案事业的创新发展。

    (作者系福冈大学法学院教授、日本内阁官房档案管理部门原负责人冈本慎一)

    原载于《中国档案报》2017年3月16日 总第3040期 第三版

 
 
责任编辑:张雪
 
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