清初，东南沿海地区的反清势力不断壮大，尤其是郑氏集团占据了福建沿海岛屿和台湾岛。为此，清政府采取了较明朝更为严厉的大规模海禁及迁界政策，试图断绝以海上贸易为依托的郑氏集团的经济来源。康熙年间,清政府对擅自出海的臣民“以通贼论斩”。咸丰十年（1860），清政府与英、法等国签订条约，允许国人出洋佣工，但对于华侨在国外的生计、权益并无保护，且华侨归国禁令亦未解除。直至光绪十九年（1893），驻英、法、意、比公使薛福成上奏豁除禁海令。
察侨民之疾苦 痛陈海禁弊端
薛福成，字叔耘，号庸庵，江苏无锡人，清末著名思想家、政论家、外交家。同治四年（1865），薛福成得到时任两江总督曾国藩的赏识，被其招入幕府。曾国藩不断以兵事、饷事、吏事、文事四端训勉僚属，薛福成得以历练，拟办过许多文稿。光绪元年（1875），薛福成进入时任北洋大臣直隶总督李鸿章的幕府，成为李鸿章办理洋务的得力助手，协助其处理了“马嘉理案”、抵制赫德成为“总海防司”、平定朝鲜内乱等重大事件。通过对洋务的全面考察，薛福成撰写《筹洋刍议》十四篇，全面阐述了他对筹办洋务的主张，在海内外广为流传。光绪十五年（1889），薛福成奉命出使英、法、意、比四国。在此期间，薛福成上疏清廷，呼吁废除海禁旧例。薛福成之所以奏上此疏，与其下属黄遵宪息息相关。
黄遵宪，字公度，广东嘉应（今梅州）人，光绪年间历任驻日使馆参赞、旧金山总领事等职。光绪十七年（1891）秋，在薛福成的举荐下，黄遵宪出任清政府驻新加坡总领事（新加坡当时为英国殖民地，驻新加坡总领事隶属驻英公使管辖）。黄遵宪到任后，查访侨民疾苦，锐意兴利除弊，以保护侨胞为己任。通过在南洋各地进行寻访调查，黄遵宪对华侨的经济、工作和生活状况以及与国内相关的华侨偷渡等治安问题有所了解。随后，他整理汇总，写成禀文，呈递给驻英公使薛福成，痛陈利弊，呈请上奏。黄遵宪认为华侨与内地多有贸易往来，清政府应当改善华侨管理办法。
光绪十八年（1892）九月，薛福成致信总理衙门总办，如实转达了黄遵宪在禀文中陈述的情况及意见。薛福成进而指出：“窃思此等旧例，在今日原同隔岁之旧历，积年之废券，存之毫无所用；而一经铲除，可以禁遏讹索，招徕羁旅，收拾既散之人心，挽回积坏之大局，所裨实非浅鲜。惟事关各国交涉，与数十万华民之向背，似不当由福成一人具奏，必须钧署（即总理衙门）以全力主持，方能与沿海疆吏呼应灵通。拟请回明堂宪（即总理衙门王大臣），酌夺具折上闻。恭俟命下之日，通饬沿海各省，暨出使各国大臣，一体遵行。”
薛福成认为豁除海禁旧例事关重大，应由总理衙门出面奏请，方显郑重，得到皇帝允准的可能性也更大。因此，他请总办向总署王大臣禀明此事，酌量办理。此外，薛福成在文尾特地关照：“此信到后，无论堂宪能否允办，尚祈先行电示，以便转告黄总领事，似于公务有裨。”
不过，总理衙门认为，此事最好还是由身历其境、对事情来龙去脉更加了解的薛福成出面上奏，于情于理，更加适合。按照清朝政务处置惯例，地方督抚或中央各部院上呈奏折提议某事后，如是重要政事，大都会奉旨交议，总理衙门正是有关外交事务的主要交议部门。如果由总理衙门出面具奏，除非皇帝特旨允准，则不太可能继续由总理衙门议复，届时复奏情况不便于把控；如果由薛福成上奏，奉旨交由总理衙门议复，因两者早已经过沟通，复奏自然会通过。
奏请说服朝廷 豁除海禁旧例
清光绪十九年（1893）七月初十日，
薛福成奏请豁除旧禁以护商民折。 中国第一历史档案馆藏
光绪十九年（1893）五月十六日，薛福成向朝廷呈交“奏为时势互殊例意已变拟请申明新章豁除旧禁以护商民而广招徕”一折。在奏折中，薛福成回顾了顺治、康熙年间，始严海禁。因郑成功父子占据台湾，窥犯江浙闽粤一带，沿海骚动，不得不禁海以作防范。康熙五十六年（1717），禁止南洋贸易一案，经九卿议定，凡出洋久留之人，行文外国，解回正法。雍正六年（1728）奉谕，出洋居留久不归国之人，不准回籍。乾隆年间亦曾出台过类似禁令。这些措施“大抵昔日海盗未歼，邻交未订”，所以甚是严格。但自道光末年以来，朝廷陆续与东西洋各国立约通商，允许中外民众互相往来，给予保护，“庇之惟恐不周，筹之惟恐不至”。而且政府还在海外华侨聚居的重要地区设置领事官，以保护华侨。“今者火轮舟车无阻不通，瀛环诸国，固已近若户庭”，“势不能闭关独治”。如今中国生齿日繁，觅食维艰，不得不鼓励出洋佣工以扩充生计，开通商路以充裕财用。“海禁早弛，风气大开，一视同仁，无间暇尔”。之前的禁令自然是“已不废而自废，不删而自删”。
此外，薛福成在奏折中称，现南洋各岛，华侨数量超过百万，专擅利权，华侨占据十分之七。在华侨中，广东广州、琼州（今海南岛，当时隶属广东）、惠州、嘉应等府籍人士占据七分之二；广东潮州，福建漳州、泉州府籍人士占据七分之五。其中，福建人最称殷富，近年来国内各省筹集赈款、广募捐输，南洋各岛华侨往往踊跃响应，捐助巨款。但是，“惟筹及归计，则皆蹙额”。因旧例未明确废除，导致华侨回国时，官府查究、胥吏侵扰、邻里讹索，或指为逃犯，或指为通洋，或斥为偷运军火接济海寇，或诬为贩卖“猪仔”的人贩子，甚至强夺他们的财产肆行瓜分，拆毁房屋不许建造，乃至伪造积年契券“索赔”，“种种贻累，不可胜言”。因此，华侨大都不愿回国。最后，薛福成奏请清廷敕下总理衙门申明新章、豁除旧禁，保护出洋华民而广为招徕。
之后，薛福成所奏奉光绪帝朱批：“该衙门议奏。”八月初四日，总理衙门议复称，中外通商以来，既然已任由华民佣工出洋，岂有禁止他们回国的道理。同治年间与美国、秘鲁等国的各项条约均明确开载华洋民众前往各国，或常住入籍，或随时往来，均听其自便。事实上，“国初旧禁早已不弛之弛，特当时未及时广布明文，家喻户晓”。总理衙门认为，薛福成所奏种种积弊“自系实在情形”，应照其所请，谕令刑部将私出外洋禁令删改，由沿海各省督抚出示晓谕，“新章既定，旧禁已除”。最后，总理衙门奏定：“良善商民，无论在洋久暂，婚娶生息，一概准由出使大臣或领事官给与护照，任其回国谋生置业，与内地人民一律看待，并听其随时经商出洋，毋得仍前藉端需索，违者按律惩治。”上述措施后得光绪帝批准生效，至此，清朝实行了200多年的海禁政策，终被废除。
除此之外，薛福成还提出增设驻外领事，切实保护华侨利益，这些提议对晚清政府侨务政策产生了积极影响。薛福成奏请豁除海禁旧例的成功，是清政府对海外华侨政策的一大转变，也是晚清政府承认华侨合法地位，允许华侨自由返乡、进出自由的决定性一步，这对促进晚清中外经济贸易发展、社会人文交流有着巨大的推动作用。而海外华侨也在此后的国内政治、经济、社会的近代化变革中发挥了重要影响。
原载于《中国档案报》2022年9月16日 总第3884期 第二版 | 