档案文化 > 珍档秘闻

孙中山构想建立新型文官制

作者:许海芸

来源:《中国档案报》

2016-03-15 星期二

    1911年,随着辛亥革命的爆发,封建君主专制的清王朝在隆隆炮声中走向了历史的终点。随其一同解体的,还有持续了两千余年的中国封建文官体系。新的时代需要建立新的制度与之相匹配,尤其是涉及人才这一治国之本。为彻底改变过去封建吏治腐败,大小官吏“皆酣嬉偷惰,苟安旦夕,上下拱手,游宴从容,事无大小,无一能举”的官场丑态,为新政权开创一个光明的前景,伟大的革命先行者孙中山进行了思考。他指出:“吾国吏治之坏,由来已久,应实行整刷。”官吏的“贪污行贿,任用私人,以及毫不知耻地对于权势地位的买卖”,“是产生饥荒、水灾、疾病的重要原因,也是武装盗匪长年猖獗的主要原因”。要使人民安居乐业,国家繁荣富强,就必须根除“贪污行贿,任用私人”的积弊。为此,孙中山进行了一系列探索,构想建立起一套新型的现代文官制度。

1912年2月14日,孙中山对于中华民国临时政府内务部请颁文官考试令的批示。

    清除封建余毒 倡导“公仆”思想

    中国封建社会一直都有一种官本位意识,根植于国人头脑中,孙中山对此极为不满。他强调“官吏为人民供养”,“代彼办事”,“应当为人民尽职,以答供养”。他就任大总统职时,曾表示:“本大总统受国会的付托,总揽全国政权,虽然说是全国的行政首长,实在是全国人民的公仆”,“就是其余文武百官”,也都“是人民的公仆”。“国民的公仆是为人民服务的”,“人人以服务为目的”。1912年2月,孙中山颁布了一道临时大总统令,令称“官厅为治事之机关,职员乃人民之公仆,本非特殊之阶级,何取非分之名称”,要求中央、地方各官厅禁止沿袭前清“大人”“老爷”的旧称,“嗣后各官厅人员相称咸以官职,民间普通称呼则曰先生、曰君,不得再沿前清官厅恶称”。

    在这一思想的指导下,孙中山提出了“国民公仆”的道德品质标准:一是应“一心一意为国来奋斗”,“一生一世不存升官发财的心理,只知道作救国救民的事业”;二是不应享有特权,在政治上、经济上与国民平等;三是应严格约束自己,时刻意识到自己是为人民办事的;四是应能官能民,而不应把做官当成终身职业,“朝作总统,夕可解职;朝为军长,夕可归田”。

    倡导“公仆”思想的孙中山,把德视为做官者应具备的首要素养。孙中山认为,无德之人,他的才能越大,就越会利用其才能“去夺取人家之利益,渐而积成专制之阶级,生出政治上之不平等”。如果是一位有德之人,一位不利己而“重于人利者”,则会用其才能“以谋他人的幸福”。

    唯才是举 考试择人

    晚清时期官场上任人唯亲、卖官鬻爵之风兴盛,孙中山对此深恶痛绝。他认为任人唯亲、唯利是图均是滋生腐败的毒瘤,官吏铨选的腐败必然导致政府吏治腐败以及社会危机的激发和蔓延。

    孙中山胞兄孙眉,曾为支持革命、推翻清王朝做出过很大贡献:早年在美国檀香山兴中会时期,他为支持孙中山的革命活动不惜倾家荡产;1907年,其迁居香港九龙后,仍积极参加同盟会活动;辛亥革命后,孙中山回国,他从澳门组织卫队随行,还携带大笔军饷来到南京。

    当广东都督陈炯明提出辞职时,粤省各界一致推举孙眉继任粤省都督。孙眉也有所心动。孙中山获悉后,一面致电粤省各界劝止,谓:“家兄质直过人,而素不娴于政治,一登舞台,人易欺以其方。粤督任重,才浅肆应,绝非所宜。”一面致电其兄,劝他“宜专就所长,专任一事,如安置民军、办理实业之类,而不必当此大任”。

    孙中山组建中华民国临时政府时,对政府各部人员的选任,坚持“惟才能是称,不问其党与省”。政府九部总长中,只有陆军总长黄兴、外交总长王宠惠、教育总长蔡元培三人是同盟会会员,其他如海军总长黄钟英、内务总长程德全、财政总长陈锦涛、司法总长伍廷芳、实业总长张謇、交通总长汤寿潜等都不是同盟会会员。

    那么,如何真正做到“惟才能是称”,“勿使非才滥竽”呢?孙中山认为,需要建立良好的选择人才的制度,这就是“考试择人”。临时政府成立后,孙中山确立了“任官授职,必赖贤能,尚公去私,厥为考试”的方针,积极筹建文官考试制度。

    早在辛亥革命前,孙中山就对文官考试制度进行过思考,提出了包括考试权在内的“五权分立”,将考试权提高到与司法、立法、行政、监察同等重要的地位,强调用考试制度选拔和录用文官。临时政府成立之初,他即督令法制局编纂各种文官法案,先后制定了《任官令》《文官考试令》《文官考试委员官职令》等法规草案,对文官的类别、考试机构、考试种类、考试科目、考试方式、任用资格、任用方式等,都做了具体规定。

    1912年2月9日,孙中山令法制局长速将简任、荐任、委任三等“任官状纸程式及任官规制妥为拟定,呈请核定,以便颁布施行”。2月中旬,内务部呈文孙中山,请速颁发文官考试令,将其所得人才分派各省。2月14日,孙中山在批复中说:“查国家建官分职,惟任贤选能,乃懋厥职,古今中外,罔越斯旨。第考选之法,各有不同,尚公去私,庶无情弊。今当民国建立伊始,计非参酌中外,询事考言,不足以网罗天下英才而裨治理。该部所请,诚为当今急务,应候令行法制局,将文官试验编纂草案咨交参议院议决后,即日颁布施行可也。”2月25日,孙中山咨文参议院,请其对各考试法规草案进行议决。由于临时政府存在时间短暂,参议院没有完成立法程序,考试法规草案未能颁布实施,可是他们却为民国文官制度的建立奠定了基础。

    严格监察 惩治腐败

    选拔人才无论如何谨慎,也难免出现失误;何况人并非是一成不变的,有的人做官以后,可能因各种原因失掉官德,走向贪污腐化。因此,孙中山认为应当对官员实行严格地监督。

    民国创立之初,各地时有一些品性恶劣的官员凭借权势横行乡里、鱼肉百姓,甚至违法犯罪。为此,孙中山致电通令各省都督,要求他们一方面依法治吏,严饬所属,肃贪惩恶;另一方面晓谕人民,各级官吏如有欺压人民、贪污中饱者,人民可以直接向中央或省政府告发,一经查实,将依法严惩,并将罪状宣示天下,以昭儆戒。

    然而,仅仅依靠人民的监督是不够的。孙中山认为,严肃吏治还需要制度的约束,需要专门的监察机构对官员的日常工作进行监察。他认为,中国古代政权机构中虽有监察机构,“然亦不过君主的奴仆,没有中用的道理”。近代西方民主立宪国家,虽然立法机关都兼有监察权,却因监察部门“总是不能独立,因此生出无数弊病”。一些国家的立法机关常常滥用它所掌握的监察权,“以挟制行政机关”,使其俯首听命,以致出现“议院专制”的情况,行政机关和行政权难以保持其应有的独立性。因此,孙中山主张要在中央政府内设立专门的监察机关,保证监察权独立。

    关于监察机关的权力,孙中山认为它直接对国民大会负责,以弹劾为主,弹劾国家所有官吏的失职和违法行为,并将被参劾的人员上报给国民大会,由国民大会做出罢免和留任的决定。监察人员的失职和违法行为则由国民大会自行弹劾而予以罢免,以使监察院也处于被监督之下,由此形成一套制衡机制,从而预防和制约官吏的腐败。

    由于种种原因,孙中山关于监察权独立的思想在临时政府时期未能贯彻施行,但他始终没有放弃这个思想,并不断对其进行丰富和发展。在1914年《中华革命党总章》和1924年《国民政府建国大纲》中,他都写下了在国民政府中设置专门监察机构的内容。1925年3月12日,孙中山在北京逝世后,他的监察权独立的思想逐步得到实施。1925年6月14日,国民党中央执行委员会通过的国民政府组织大纲,对监察部的设置做出了明确规定,这是孙中山设置独立监察机构的设想首次得以实现。6月底《监察院组织法》公布,国民政府监察部改名为监察院。1928年10月,南京国民政府实行五院制,监察院作为五院之一正式建立。

    中国第二历史档案馆提供档案

    原载于《中国档案报》2016年3月11日 总第2885期 第一版

 
 
责任编辑:李任
 
版权所有,未经许可,不得转载。